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东盟共同体发展趋势及其主要推动者

时间:2020-10-01 00:00:00本文内容及图片来源于读者投稿,如有侵权请联系214875213@qq.com 新驰网 我要投稿

[内容提要]2007年是东盟成立40周年。回顾东盟所走过的历程,总结它在推动地区一体化过程中创造的独特模式和做出的突出贡献,展望未来,历史向东盟领袖提出了建立东盟共同体这一新的目标时面临新的挑战。东盟唯有继承和革新——既要继承原有的行之有效的基本原则,但同时也要根据新形势和新目标的要求,进一步改进和调整某些原则和机制。东盟组织在未来的改革中可能发生一些变化,但不太可能成为“超国家”组织。东盟在推动共同体建设中核心国也将发生变化,由于印尼国内情况的变化导致核心地位有所下降。近年来在推动东盟共同体建设方面,泰国、新加坡、马来西亚发挥了核心国的作用。

  [关键词]东盟方式,东盟共同体,地区一体化,核心国

  2007年是东盟成立40周年。在过去的几十年里,东盟在维护地区稳定与安全,促进东亚地区的繁荣与发展,推动东南亚及整个东亚的地区一体化等方面发挥了巨大的作用。它在充满多样性的复杂地区创造性地走出了一条独具特色的地区合作之路——“东盟方式”。东盟方式为今天地区主义在世界各地的发展提供了新的经验。然而,在全球化的巨大压力下,特别是在东盟周边大国发展形势的压力下,东盟越来越感到有加速自身一体化的紧迫性。于是,近几年来,东盟又提出了新的目标:建立“东盟共同体”。一贯标榜不同于欧洲的东盟方式还适应这一新目标吗?东盟共同体究竟为何物?哪些国家构成了推动东盟走向新目标的核心力量?本文试图回答这些问题。

  东盟共同体:传承与革新

  历史上,东南亚从来不是一个相互联系的整体,就像撒落在西南太平洋的一片珍珠。今天能够形成世界瞩目的地区集团,完全是这些国家团结自强的结果。回顾东盟一体化的历程,我们可以清晰地看到,东南亚在一体化过程中树立了三个里程碑。第一个里程碑是1967年东盟组织的成立。这标志着东南亚国家开始真正建立联系,形成整体。在东盟成立之后的一个阶段里,它的重点工作是建立完善机制,处理内部矛盾和纠纷,维护本地区的安全稳定,建立与大国的对话关系。

  第二个里程碑是从1993年起建立东盟自由贸易区。1992年1月在新加坡举行的第四届东盟首脑会议上决定在15年内即2008年建成东盟自由贸易区,后来又把期限缩短为10年,即2003年,最后又提前到2002年。对后加入东盟的新成员,适当放宽年限。东盟自由贸易区的建成有力促进了成员国经济的相互联系,为共同市场的建立铺平了道路,使一体化的程度又提高了一大步。

  第三个里程碑是2003年10月宣布建立东盟共同体。新加坡吴作栋于2002年11月的第八届首脑会议上建议将东盟建成“东盟经济共同体 ”。2003年10月的第九次东盟首脑会议上通过了《东盟第二协调一致宣言》,决定2020年建成东盟共同体。该共同体包括经济共同体、安全共同体以及社会和文化共同体。2005第十一届东盟首脑会议发表了关于制订东盟宪章的《吉隆坡宣言》,同时把建立经济共同体的时间提前到2015年。东盟共同体的实现将意味着东南亚地区一体化的程度将达到相当高的程度。

  尽管东盟发表了东盟共同体宣言,但从法律和制度的层面来看,东盟共同体究竟是什么性质的组织人们并不清楚,就连东盟的决策者们也没有共识。为了探讨东盟共同体的性质,2004年6月在万象举行了一个题为“走向东盟共同体”的研讨会。与会者全部为来自东盟各成员国的专家、学者和官员。会议认为,“为了应付内部的挑战 (种族冲突、分立主义、武装暴动……)和外部压力(全球化、恐怖主义、非法移民和洗钱等),东盟必须调整和采用新的工作机制”。会议对东盟现行制度、机制、运行规则和法制效率提出了许多改革主张。首先,有人提出应当引入“制约机制”,建立具有法律意义的标准和规则,实施有约束力的决议。其次,有人提出重新审视“东盟方式”和“不干涉原则”。其三,还有人主张强化东盟秘书处的功能。最后,也有的主张为市民社会和媒体提供某种权力空间。

  这些主张和建议对东盟传统的理念原则、行为方式和制度规则具有某种颠覆性,大有同传统东盟决裂之势。

  一直以来,人们都在高度评价东盟树立了与欧盟不同的模式,认为这一模式符合东南亚地区多样性的特点,而且在凝聚各成员国过程中的确卓有成效。作为一个地区组织,传统东盟模式的主要特点是:第一,从性质来说,它不是一个超国家组织,而是一个国家间的组织,是一个松散的多国联合体。比较强调各国主权的独立,反对权力让渡;只承认一个中央协调联络机构,而反对建立中央权力机构。第二,从运作方式来说,东盟创造了独特的“东盟方式”,即坚持开放性和非排他性;坚持非强制性和非约束性;主张协商一致,反对“多数决”原则;容忍差异性,反对干涉内政。第三,从功能上说,传统的东盟重在同区外大国的协调关系,以及自身在地区和世界舞台上的地位和作用,而自身一体化方面则显得相形见绌。

  那么,在今天的形势下,东盟的这一传统模式是否已经过时?换言之,未来的东盟共同体是否要同传统的东盟决裂,要以全新的面目出现?回答应该是:不可能割断历史,但肯定需要革新,问题在于究竟有多大程度的革新。

  东盟共同体新模式假想

  在探讨未来东盟东同体的新模式时,我们必须依据东盟历来所通过的纲领性文件。这些文件包括《东南亚国家联盟宣言》(1967)、《东南亚友好合作条约》(1976)、《东南亚无核区条约》(1992)、《东盟2020年远景》(1997)、《东盟第二协调一致宣言》(2003),以及《关于制定东盟宪章的吉隆坡宣言》(2005)。我们尤其要认真研读最后两个文件。可以说,这两个文件基本上勾勒出了有关东盟共同体最核心的原则和基本的法律框架,从而可以初步判断出它的新模式的雏形。

  1.未来的东盟共同体仍然是一个国家间的联合组织

  所谓国际组织,就是国家间(或政府间)的组织。一般来说,现存的国际组织都应该是国家间组织,包括联合国。所有带有政治性的国际组织都承认国家主权完整的原则和不干涉别国内政的原则,国际组织有别于超国家的组织。但实践上,却出现了例外,这就是欧盟的诞生。应该说,欧盟的前身——欧洲经济共同体还是典型意义上的国际组织,但后来,逐步向国家的形态演变。可以说,今天的欧盟不再是传统意义上的国际组织,因为成员国已经让渡了一部分主权给欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。当然它还不是一个国家,因而可以被看作是一个“超国家的国际组织”。

  未来的东盟共同体会不会向这个方向发展?曾经有不少人在谈论东盟发展方向时,心目中都有以欧盟作榜样,包括东盟的某些领导人。例如吴作栋谈到加速东盟发展的时候就指出,“最初,欧共体的目标是取消关税和非关税壁垒,在交通、电信以及其他经济联系中实现完全畅通。从长远来看,东盟永远是一些自愿协调其政策的独立国家的自由联合体,还是它可以演化成像欧盟那样的实体呢?”也有的学者说,2003年的“东盟峰会的最大成果是签署了‘巴厘岛第二协议’,其主要内容是在2020年成立类似欧盟的‘东盟共同体’”。

  其实,东盟在可预见的将来不会也不可能建成有任何超国家倾向的组织。首先,在东盟几乎所有的纲领性文件中,都反复强调“不干涉内部事务原则 ”,“尊重独立、主权、平等、领土完整和各国国家认同性”。这表明,东盟各国仍然十分珍视和维护主权,须臾不愿放弃和出让任何主权。这样,东盟的中央机构就不可能是一个超越成员国的权力机构,因此也就不是超国家的组织。

  其次,东盟成员国基本上都是从前殖民地独立后形成的新国家,虽然在法律上形成了主权国家,但作为民族国家的历史极短,国家认同感还不巩固,有的还面临国家分裂的危险,因此它们的国家主权观念和民族主义相当强烈。这远不能同民族国家历史悠久,主权观念淡化的西欧国家相比。因此,东盟国家不可能跳出主权观念的束缚,而走向超国家的发展道路。

  2.东盟共同体的中央协调机构的权力有可能强化

  在当今世界,同为国家间的组织,它们的行政效率是有差别的。换言之,结构的紧密程度,完全取决于该组织的中央协调机制的强弱。在传统的东盟,其决策机构为一年一度的外长会议(现在又加上了首脑会议),它并不是一个常设机构,因此它不可能集体执行和监督所达成的协议。而且东盟每年会议繁多,合计各种会议约700场,耗费大量资源和精力,同时也降低了效率。因此,东盟需要一个常设的决策机构以减少会议,强化中央决策和执行能力。东盟秘书处只是一个事务性机构,秘书长也仅仅是一个事务班子的主管。因此,东盟这个唯一的中央常设机构地位太低,功能太弱,这不可避免地影响了东盟组织的成效。相对来说,联合国秘书处和秘书长的地位和作用就大得多。未来的东盟共同体如果提高该组织的效率,强化它的作用,那就必须改革它的秘书处,强化秘书处和秘书长的功能,比如授予秘书长议事日程的安排权,以及督促和监督的职责,
3.“东盟方式”仍会得到坚持,但会有适当调整。

如前所述,从几十年的时间中摸索出来的东盟方式是卓有成效的,它不仅维系了这个充满多样性的地区组织,而且也使其发挥了积极的作用,可以说,它基本上是适应本地区特点的。因此东盟方式在东盟共同体的建设中还会得以维持。例如,东盟的第二个一致宣言就强调共同体仍是开放的,坚持协商一致的原则,反对干涉内政。

  然而,东盟方式有一个最大的弱点是缺乏约束力,从而导致东盟组织的软弱无力。这不仅使东盟在面临区域性金融危机时束手无策,也使它在处理跨国犯罪和区域性问题时力不从心。因此,将来的东盟共同体有可能突出和强调约束性,增加具有约束力的规章制度,同时建立监督机制。尤其在安全方面,有可能逐步建立和健全预防和解决冲突的机制,例如类似联合国的维和部队。

  4.提高一体化程度,强化东盟的认同感

  众所周知,东南亚各国的同一性低,而差异性高,这大大妨碍了东盟一体化的进程。为了提高整体的竞争力,应对来自区外大国的竞争、压力和挑战,东盟必须更加团结一致,加快内部一体化程度。东盟的几个纲领性文件都特别强调这一点。为此,东盟将在几个方面努力。一是尽力尽快缩小富国和穷国的差距;二是实现单一的大市场和产品基地;三是培育东盟共同的价值观,增强东盟共同体的认同感。为了落实这些计划,东盟可能会采取更加具体有力的措施,从制度和机制上加以保证,比如建立社会发展协调机构和东盟高等教育机构。

  5.加强对内功能的同时继续加强对外的功能

  传统上讲,东盟的对外功能一直大于对内的功能。从当前情况看,东盟把更多的注意力放在了对内的功能上,但这不意味着忽视对外功能。相反,从这些纲领性文件看出,东盟要进一步密切同外部的联系,继续发挥在大国间平衡和协调的作用,其间尤其突出东盟的主导作用。在这方面,东盟会继续利用现有的机制,如亚欧会议、东盟地区论坛、“东盟+3”(“东盟+1”)和东亚峰会等牢牢掌握主导权。

  推动东盟共同体发展的核心国角色

  20世纪90年代以前,东盟有公认的核心国,即印度尼西亚、新加坡、马来西亚,这多半是因为这三个国家有三位强势领袖:苏哈托、李光耀和马哈蒂尔。90年代后期情况略有变化。这主要是,印尼的国内政治形势发生了很大变化。突如其来的金融危机不仅几乎摧垮了它的经济,而且也引发了严重的政治危机,从而迫使政治强人苏哈托下台。这使原为东盟龙头老大的印尼在东盟中地位大大下降了。

  形成对照的是,在泰国开始出现了一个新的强势政府。2001年,他信上台,采取了一系列复兴经济的措施,使整个国家很快从金融危机的泥潭中挣脱出来;与此同时,推行了一系列亲贫民政策,从而使他信本人和他的党“泰爱泰党”声威大振,很快形成了泰国历史上从来没有过的一党独大的局面。这种情况又加强了他信的强势地位。他信的雄心不局限于国内,他要以泰国的地缘优势扮演更加突出的作用。因此,他信积极推行“进取性交往外交”,在推动地区合作方面大显身手。2002年他发起了“亚洲合作对话”的部长级论坛;2003年倡导“清迈宣言”,建立了“亚洲债券基金”;2003年在泰国的倡导下发表了《蒲甘宣言》,宣布成立泰、缅、老、柬四国合作机制; 2004年7月,在泰国的支持下,在曼谷举行“南亚东南亚七国经济合作组织”首届领导人会议,出席会议的各国领导人一致强调,将加速实现本地区贸易自由化。此外,他信政府还积极同新加坡政府开展合作,努力推动东盟的发展步伐。2003年 1月,他信和新加坡吴作栋达成协议:新加坡和泰国将在“两个国家,一个经济体”的框架下整合两国经济,互相开放市场。泰新两国经济整合的概念加强了东盟经济共同体的意识。实际上,是泰国和新加坡在携手推动东盟经济共同体的发展。正是因为他的上述表现,他信一度被看好成为东盟中新的领头羊之一。

  在推动东盟向共同体方向发展中,泰国也是最积极的推动者之一。在宣布《东盟第二协调一致宣言》的峰会上,他信就建议提早在2015年落实成立东盟经济共同体的目标。他信还在峰会上建议采纳“2+X”的经济整合方式,也就是说只要有两个成员国同意在某一个领域进行整合,它们就应该能自由这么做,而不会被视为破坏东盟的团结。

  但是,泰国的政治形势在2006年下半年发生了变化。他信这个强势领袖被军人政变赶下了台,目前处于政治过渡期。未来泰国的新领袖能否维持泰国在东盟中的上升势头还有待观察。

  除了泰国,另一个东盟共同体积极推动者便是新加坡。新加坡在东盟的发展史上一直发挥着重要的作用,有东盟军师之称。新加坡自知国小民寡,常常低调行事。但它屡屡出思想,出主意,出建议。不少有关乎东盟方向性的重大举措和决策都来自于新加坡的建议。吴作栋是东盟自由贸易区的首倡者。他最先建议建立东盟地区论坛。亚欧会议机制也是根据他的建议开创的。 1996年,吴作栋建议举行“东盟+3”和“东盟+1”峰会;2000年他又建议举行东盟+印度峰会;在 2002年的东盟峰会上,他又建议将目光超越自由贸易区,建立东盟经济共同体。尔后,他又同他信共同建议加快东盟共同体的建设,将建成共同体的期限从 2020年提前到2015年。他的所有这些建议都一一被采纳落实了。应该说,新加坡在东盟的发展中发挥着精神舵手的作用。

  马来西亚也并非等闲之辈。在马哈蒂尔时代,他本人常常以东盟发言人自居。那时,他确实同李光耀、苏哈托并驾齐驱,扮演着东盟三驾马车的角色。巴达维接替之后,马来西亚发挥作用的风格略有不同。巴达维虽不如马哈蒂尔强势,但它也是外柔内刚,他仍试图继承马来西亚在东盟中享有的影响力。

  为了提升自己的地位,2002年10月,马政府提出,“为更有效协调东盟成员国与中日韩三国在政治、经济、贸易、交通、科技等方面的合作”,建议在马设立“10+3”秘书处,期限为5年,马政府愿提供1 000万美元作为基金。但大多数成员国认为“10+3”秘书处与东盟秘书处在功能上有所冲突而未得到采纳。但这足以显示马来西亚发挥更大影响的欲望。在谁先主办第一届东亚峰会的问题上,也反映了同样的问题。最初在酝酿第一届峰会时,中国曾打算在2007年(东亚合作10周年)申办第一届东亚峰会。但马来西亚立即主张由马来西亚于2005年主办第一届东亚峰会,理由是马哈蒂尔曾经最早倡导东亚合作。

  在2005年东盟首脑峰会上,发表了关于制定东盟宪章的《吉隆坡宣言》。在此期间,巴达维高调倡导东盟的改革,主张对东盟的基本原则应当采取维持和改进两手政策。他认为,这些基本原则证明是正确的,要坚持,但这些原则也要适应变化了的需要,因此有必要改进和更新。他特别提到因缅甸内政问题而产生的关于不干涉原则的争论。他指出,“的确,这一原则需要改进,特别是当面对全球化的冲击。我相信,正在制订的东盟新宪章会改进这一原则。最重要的是不要毫无保留地抛弃这一实行已久的‘不干涉原则”’。他还特别提到,由马来西亚率领的国际监督团在菲律宾棉兰老屡行安全维护职责的事例,用以说明“我们能够在有关菲律宾内部事务上找到参与和不干涉的恰当界线”。他还就东盟改革的方向性问题发表了看法,如他主张东盟的一切活动都更应以人为中心,使东盟成为一个以人为本的组织;加强东盟认同性的教育,树立东盟意识,为此建议开办东盟大学,各级学校开设东盟的课程;鼓励市民社会对东盟活动的参与等。巴达维的这些思想在某种程度上已经在第十一届东盟峰会的《吉隆坡宣言》中得到了反映。可见马来西亚的影响力不可小视。

  总的来说,东盟的发展方向是由东盟十国共同决定的,是各成员国相互讨论、协调、妥协的结果,是合力的作用。但在这个过程中,各成员国的地位作用和影响力是不同的,这是由主客观因素决定的。从近几年情况看,泰国、新加坡、马来西亚三国对东盟的发展起着更大的作用,扮演着核心国的作用。随着各国实力的消长和领导人的更替,其核心结构还会有所变化。

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